Wśród tematów, które zostaną poruszone na Radzie Europejskiej w dniach 23–24 marca 2023 r., znajdzie się reforma paktu na rzecz stabilności i wzrostu (PSW). Chodzi o system reguł, których celem jest utrzymanie dyscypliny finansów publicznych państw członkowskich. Od lat zasady te są źródłem konfliktów między zwolennikami większej elastyczności i dowolności w wydawaniu środków budżetowych – zwłaszcza podczas kryzysów – a obrońcami stabilności makroekonomicznej i restrykcyjnego podejścia do finansów publicznych. W ostatnich latach spór nieco przygasł ze względu na zawieszenie obowiązywania paktu w trakcie pandemii. Ulgowe zasady kończą się jednak w 2023 r., dlatego na agendę UE pilnie powróciła kwestia reformy zasad fiskalnych.
Krytyka dotychczasowego systemu
Dotychczasowy system opiera się na dwóch generalnych wskaźnikach: dopuszczalnym poziomie zadłużenia publicznego wynoszącym 60% PKB oraz ograniczeniu deficytu finansów publicznych do maksymalnie 3%. W toku licznych zmian, które pojawiły się od czasu uchwalenia paktu w 1997 r., wprowadzono dodatkowe kryteria, reguły interpretacyjne i wyjątki. Do najważniejszych należy tzw. średnioterminowy cel budżetowy (middle-term budgetary objective, MTO), który odnosi się do deficytu strukturalnego „oczyszczonego” z wpływu cyklicznych wahań gospodarki. Daje on państwom nieco więcej swobody w zwiększaniu wydatków w okresach kryzysów koniunkturalnych. W forsowaniu stabilności fiskalnej ważną rolę odgrywa także tzw. zasada 1/20. Oznacza ona, że państwa z nadmiernym zadłużeniem muszą co roku obniżać dług o jedną dwudziestą wartości przekraczającej poziom referencyjny 60% PKB. Zgodnie z paktem państwa łamiące reguły muszą liczyć się uruchomieniem „procedury nadmiernego deficytu” (excessive debt procedure, EDP) oraz sankcjami, przy czym są one znacznie ostrzejsze w odniesieniu do członków strefy euro.
Ponowne wejście w życie powyższego systemu byłoby niewygodne dla niemal wszystkich uczestników integracji. Państwa z wysokim zadłużeniem, takie jak Włochy i Grecja, musiałyby szybko wdrożyć restrykcje fiskalne, co jest trudne do wyobrażenia z powodów politycznych. Byłby to również problem dla zwolenników ofensywy inwestycyjnej w Europie, która jest konieczna ze względu na wojnę na Ukrainie, kryzys energetyczny oraz potrzebę zwiększenia subwencji dla przemysłu w odpowiedzi na amerykańską ustawę IRA (Inflation Reduction Act). Z powrotu do dotychczasowych zasad nie byłyby też zadowolone państwa opowiadające się za twardą polityką fiskalną. Paktowi zarzuca się ogromne skomplikowanie reguł, nieprzejrzystość, nagromadzenie wyjątków, a także upolitycznienie i nierówne traktowanie państw. Jego najjaskrawszym przykładem była odmowa wszczęcia przez Komisję Europejską postępowania w sprawie polityki budżetowej rządu w Paryżu w 2016 r., bo – cytując przewodniczącego Jean-Claude’a Junckera – „chodzi przecież o Francję”. Niemniej nawet uruchomienie procedur naruszeniowych niewiele w obecnym reżimie oznacza – jak dotąd nie udało się bowiem przeforsować decyzji o sankcjach, ponieważ wymaga ona zgody wszystkich państw członkowskich.
Propozycja Komisji Europejskiej
Ramy negocjacji o przyszłości PSW wyznacza z jednej strony przekonanie wszystkich uczestników o konieczności uproszczenia reguł, z drugiej zaś – tradycyjny spór między Południem, domagającym się odejścia od dogmatycznej polityki redukcji długu, a Północą, oczekującą systemu skutecznie egzekwującego dyscyplinę finansową.
Propozycję wyjścia z impasu Komisja Europejska przedstawiła w listopadzie 2022 r. Istotą koncepcji jest przejście do ustalania indywidualnych, średnioterminowych planów redukcji długu dla państw członkowskich. W założeniu rządy miałyby cztery lata na osiągnięcie „ścieżki” fiskalnej – przede wszystkim dodatniego salda strukturalnego budżetu – pozwalającej na stopniową redukcję zadłużenia. Czas ten mógłby zostać wydłużony do siedmiu lat, jeśli państwa przedstawią plany reform strukturalnych i inwestycji przyczyniających się do wzmocnienia finansów publicznych. Powyższe propozycje oznaczają, że kontrowersyjna zasada 1/20, wymuszająca ostre restrykcje fiskalne, przestanie obowiązywać. Zmianie mają ulec również zasady nakładania sankcji, ponieważ dotychczasowa, oparta na odstraszaniu formuła okazała się nieefektywna. Kary mają być mniejsze, a przez to politycznie łatwiejsze do zastosowania....
