Niemal od początku rosyjskiej inwazji Kijów postuluje utworzenie specjalnego trybunału międzynarodowego, który odpowiadałby za osądzenie zbrodni agresji Rosji na Ukrainę. Sprawą tą nie może się bowiem zająć Międzynarodowy Trybunał Karny w Hadze – zapisy Statutu Rzymskiego MTK wskazują, że zbrodnię agresji wolno mu rozpatrywać jedynie wówczas, gdy ratyfikowały go obie strony (agresor i ofiara), a ani Rosja, ani Ukraina tego nie uczyniły. Wyklucza on także sądzenie kogokolwiek in absentia. Z tego powodu Kijów forsuje powołanie instytucji ad hoc – na wzór Międzynarodowego Trybunału Wojskowego w Norymberdze, który zajmował się zbrodniami narodowosocjalistycznych Niemiec. Postulat ten stanowi jeden z elementów formuły pokoju ogłoszonej przez Wołodymyra Zełenskiego w listopadzie 2022 r.
Utworzenie trybunału zależy jednak od przezwyciężenia licznych problemów prawnych i politycznych: Władimir Putin i reszta kierownictwa Rosji korzystają z immunitetów funkcjonalnych i osobistych, a w świetle prawa międzynarodowego nie ma precedensu ich uchylenia. Wiele państw obawia się również, że powołanie sądu byłoby podstawą do ukarania ich kierownictwa za wywołane przez nie w przeszłości agresje.
Kalkulacje Kijowa
Utworzenie trybunału należy do priorytetowych celów ukraińskiej polityki zagranicznej. Kijów chciałby, żeby instytucja powstała jak najszybciej, najlepiej jeszcze w czasie wojny. Przyczyniłoby się to do izolacji dyplomatycznej agresora na arenie międzynarodowej. Działanie trybunału miałoby utrudniać powrót do business as usual w relacjach z Moskwą oraz zamrożenie konfliktu, gdyż społeczeństwa innych państw postrzegałyby utrzymywanie kontaktów z rosyjskimi władzami, na których ciążyłyby konkretne zarzuty rozpatrywane przez sąd cieszący się międzynarodowym autorytetem, jako niewłaściwe. Prowadzone postępowanie ujawniające zbrodnicze działania najeźdźców na Ukrainie wzmacniałoby też jedność krajów Zachodu we wspieraniu Kijowa oraz stanowiłoby dodatkowy argument na rzecz utworzenia międzynarodowej komisji dążącej do wypłaty Ukrainie odszkodowań. Nie dziwi zatem, że przywrócenie sprawiedliwości – m.in. poprzez powołanie trybunału – stanowi jeden z 10 punktów ogłoszonej przez Zełenskiego formuły pokojowej[1]. Postawienie Putina w stan oskarżenia przed społecznością międzynarodową istotnie przyczyniłoby się również do jego delegitymizacji w oczach rosyjskich elit – uznanie kierownictwa państwa za de facto kryminalistów byłoby silnym ciosem w jego prestiż.
Ukraińcom bardzo zależy na międzynarodowym charakterze trybunału. Chcą oni podkreślenia, że nie chodzi jedynie o rozwiązanie konfliktu między dwoma państwami, lecz także o osądzenie zbrodni wymierzonej w całą społeczność światową. W tej narracji ukaranie rosyjskich władz jest jednym z warunków przywrócenia porządku międzynarodowego. Co ważne, przez agresję Kijów rozumie zarówno pełnoskalową inwazję rozpoczętą 24 lutego 2022 r., jak i wszystkie działania FR podejmowane od 2014 r. Obecnie Ukraińcy rozważają dwa modele trybunału. Podstawę pierwszego z nich stanowiłoby porozumienie z ONZ, które zawarłby z Ukrainą sekretarz generalny na mocy upoważnienia udzielonego przez Zgromadzenie Ogólne (ZO) ONZ większością dwóch trzecich głosów. Zawarcie umowy z ONZ to najbardziej pożądany przez Kijów sposób powołania sądu ze względu na autorytet, którym cieszyłby on się ze względu na taką formułą utworzenia. Stąd zwiększona aktywność ukraińskiej dyplomacji w tym zakresie: media podają, że w grudniu 2022 r. próbowała ona przeforsować w ZO ONZ projekt rezolucji w tej sprawie, jednak bez powodzenia – głównie wskutek sprzeciwu państw Afryki i Azji[2]. Kijów stara się je przekonać do poparcia swojej inicjatywy: w październiku br. delegacja 35 przedstawicieli krajów Afryki, Ameryki Łacińskiej i Azji odwiedziła na zaproszenie Zełenskiego miejsca popełnienia zbrodni wojennych w Irpieniu pod stolicą Ukrainy. Prezydent spotykał się też z afrykańskimi politykami podczas wrześniowej wizyty w ONZ.
Druga możliwość to powołanie tzw. trybunału hybrydowego (umiędzynarodowionego) – specjalnego sądu krajowego działającego na Ukrainie lub na terenie innego państwa, który funkcjonowałby na podstawie prawa wewnętrznego tego kraju, a w jego pracach uczestniczyliby międzynarodowi sędziowie i prokuratorzy. Takiemu rozwiązaniu Ukraińcy są jednak niechętni z licznych przyczyn. Po pierwsze tamtejsza konstytucja zabrania funkcjonowania sądów specjalnych i pełnienia funkcji sędziego przez osoby nieposiadające obywatelstwa. Po drugie ukraińskie prawo wydaje się niedostosowane do sądzenia zbrodni agresji – przewidziano w nim dość niskie kary za taki czyn. Wreszcie, wyrok takiego sądu byłby wydawany w imieniu Ukrainy (lub innego państwa), a nie społeczności międzynarodowej, a to osłabiałoby znaczenie orzeczenia. Nie wiadomo również, czy jakieś państwo zgodziłoby się na zostanie gospodarzem takiego trybunału, chociaż według ukraińskich mediów na goszczenie go (niezależnie od formy) wyraziłaby zgodę Holandia[3].
Rozważano też utworzenie trybunału na podstawie porozumienia Ukrainy nie z ONZ, lecz z bliżej nieokreśloną grupą państw albo organizacją regionalną (Radą Europy, Unią Europejską), która wydałaby wyrok w imieniu tak zjednoczonej społeczności międzynarodowej. Problem tkwi jednak w tym, że taka formuła nie miałaby odpowiednika w dotychczasowej praktyce. Dlatego jest ona obecnie najrzadziej dyskutowana, chociaż nikt nie odrzuca jej całkowicie.
Aby nie dublować zadań MTK, powołana instytucja, niezależnie od sposobu jej powstania, miałaby ograniczony zakres działania – mógłby przede wszystkim rozpatrywać zbrodnie agresji. 2 marca 2022 r. MTK wszczął śledztwo w sprawie zbrodni wojennych, zbrodni przeciwko ludzkości lub ludobójstwa popełnionych przez Rosję na terenie Ukrainy, a 17 marca br. wydał nakaz aresztowania Putina i Marii Lwowej-Biełowej (sprawującej urząd pełnomocnika ds. praw dziecka przy Prezydencie FR). Utworzony ad hoc sąd obejmowałby jurysdykcją stosunkowo wąskie grono oskarżonych o współsprawstwo zbrodni agresji: m.in. prezydenta, premiera, ministra spraw zagranicznych czy najważniejszych dowódców wojskowych (łącznie ok. 20 osób).
Kijów ma jednak świadomość zarówno problemów prawnych, jak i oporu politycznego związanego z poszczególnymi formułami powołania trybunału, ale i samym jego powstaniem. Z tego powodu Zełenski utworzył grupę roboczą mającą za zadanie podejmowanie działań na rzecz utworzenia instytucji. Z ramienia MSZ Ukrainy pracami kierują specjalista z zakresu prawa międzynarodowego ambasador Anton Korynewycz oraz zastępca szefa Biura Prezydenta Andrij Smyrnow.
Przeszkody prawne
W prawie międzynarodowym funkcjonuje zasada, zgodnie z którą „równy nie może sądzić równego”. W praktyce oznacza ona, że jedno państwo nie może sądzić drugiego (a także jego przedstawiciela). Pochodną tego stanu rzeczy są dwa rodzaje immunitetów przysługujące funkcjonariuszom publicznym. Pierwszy z nich – immunitet funkcjonalny państwa – wiąże się z działaniem oficjeli w jego imieniu. Obejmuje każdego z nich i chroni ich także po zakończeniu sprawowania funkcji, choć ogranicza się do czynności związanych z jej pełnieniem. Drugi immunitet – osobisty – przysługuje jedynie głowie państwa, szefowi rządu i ministrowi spraw zagranicznych (tzw. trojce). Chroni tylko przez okres urzędowania, a obejmuje wszystkie posunięcia danej osoby w tym czasie – zarówno oficjalne (związane z piastowaniem stanowiska), jak i prywatne. Po zakończeniu sprawowania urzędu sferę oficjalnych działań trojki dalej chroni immunitet funkcjonalny.
Aby osądzić Putina, Siergieja Ławrowa czy Michaiła Miszustina, należałoby zatem uchylić ich immunitety, co natrafia na znaczne trudności. Praktyką międzynarodową jest respektowanie tej instytucji prawnej przez sądy krajowe i międzynarodowe, a ich zniesienie może nastąpić tylko w wyjątkowych sytuacjach. Jedną z nich wskazano w art. 27 ust. 2 Statutu Rzymskiego MTK, który stanowi, że immunitety i inne przywileje związane z pełnieniem funkcji publicznej danej osoby przewidziane przez prawo krajowe lub międzynarodowe nie stanowią przeszkody do wykonywania jurysdykcji MTK[4]. Zapis ten pozwolił na wydanie nakazu aresztowania Putina dotyczącego odpowiedzialności za deportację ukraińskich dzieci z terenów okupowanych. Za podstawę prawną w tym zakresie służą jednostronne deklaracje o uznaniu właściwości MTK, które Kijów złożył 9 kwietnia 2014 r. i 8 września 2015 r. Jak jednak stwierdzono, jurysdykcja tego trybunału mogłaby objąć zbrodnię agresji Rosji na Ukrainę wyłącznie wtedy, gdyby oba kraje ratyfikowały Statut Rzymski MTK. Tak się nie stało.
Komisja Prawa Międzynarodowego ONZ stworzyła projekt uregulowania sposobu funkcjonowania immunitetów przysługujących urzędnikom państwowym i chroniących ich przed jurysdykcją karną innego państwa. Przewidziano w nim, że immunitet funkcjonalny nie obowiązywałby w przypadku popełnienia niektórych zbrodni w świetle prawa międzynarodowego, lecz nie wymieniono wśród nich zbrodni agresji. Zwolennicy powołania trybunału postulowanego przez Ukrainę muszą więc wciąż szukać dla niego odpowiedniej formuły prawnej, której podstawę stanowiłby dotychczasowy dorobek sądownictwa międzynarodowego.
Precedensy
Problem immunitetów uwidacznia się w sytuacji, gdy kierownictwo państwa udało się postawić w stan oskarżenia. Mandat specjalnych trybunałów ds. zbrodni w byłej Jugosławii czy Rwandzie do sądzenia osób nietykalnych z punktu widzenia prawa wynikał wprost z decyzji Rady Bezpieczeństwa ONZ, która te przywileje uchyliła. W kontekście Rosji wydanie takowej jest w sposób oczywisty niemożliwe. Na potrzeby Międzynarodowego Trybunału Wojskowego w Norymberdze o zniesieniu immunitetów zadecydowała Aliancka Wysoka Komisja, którą w owym czasie uważano za podmiot efektywnie zarządzający Niemcami, a zatem upoważniony do takiego kroku. W przypadku innych sądów – np. ds. Kosowa czy Kambodży – to same strony zobowiązały nie powoływać na immunitety międzynarodowe przysługujące władzom. Niewątpliwie FR takiej deklaracji nigdy nie złoży.
Istnieje tylko jeden precedens, który mógłby zostać wykorzystany w sprawie Ukrainy. Wiąże się on z Trybunałem Specjalnym dla Sierra Leone (TSL), który osądził prezydenta Liberii Charlesa Taylora, choć ten miał immunitety – zarówno osobisty, jak i funkcjonalny. Uchylono wówczas oba. Instytucja ta działała jednak na podstawie umowy między Sierra Leone a ONZ i z tego powodu uznano ją za „sąd międzynarodowy”, wyrażający opinię „całej społeczności międzynarodowej”. TSL stwierdził, że w takim wypadku immunitet osobisty nie znajduje zastosowania, gdyż – jego zdaniem – żadna zasada prawa nie wskazuje, że głowie państwa przysługuje on przed sądem międzynarodowym. Choć sądy krajowe nie mogą oskarżyć przywódcy innego państwa, to reguła ta nie dotyczy autorytetu sądu powołanego na podstawie porozumienia z ONZ.
[1] Poparcie dla utworzenia trybunału wyrażają także Ukraińcy – według październikowych badań centrum Active Group i Active Research Foundation dla większości z nich (56%) osądzenie Putina stanowi najważniejszy warunek zwycięstwa, zaraz obok powrotu do granic z 1991 r.; zob. Results of survey of Ukrainians' attitudes by Active Group and Future Research Foundation, Interfax-Ukraine, 1.11.2023, interfax.com.ua.
[2] A New Court to Prosecute Russia’s Illegal War?, International Crisis Group, 29.03.2023, crisisgroup.org.
[3] С. Сидоренко, "Гаазький трибунал" стає реальністю: як Україна та Захід домовляються про спецсуд для Путіна, Європейська правда, 22.08.2023, eurointegration.com.ua.
[4] Ponadto możliwe jest postawienie w stan oskarżenia mimo immunitetów: a) przed sądem krajowym państwa pochodzenia; b) gdy państwo pochodzenia zrzeknie się immunitetu; c) gdy dane osoby przestaną pełnić swoją funkcję (dotyczy tylko immunitetu osobistego); d) przed niektórymi sądami międzynarodowymi – w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności gdy zadecyduje o tym Rada Bezpieczeństwa ONZ.