W MAKROmapie z 18.09.2023 sygnalizowaliśmy, że projekt ustawy budżetowej na 2024 r. zakłada znaczący wzrost potrzeb pożyczkowych budżetu państwa oraz kształtowanie się deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych na podwyższonym poziomie (4,5% PKB). Ponadto, wypowiedzi przedstawicieli opozycji sygnalizują wysoką determinację w zakresie szybkiej realizacji niektórych obietnic wyborczych, których koszt nie został uwzględniony w projekcie budżetu. Rodzi to pytanie o przestrzeń dla zmniejszenia wydatków na modernizację armii, które mogłoby, przynajmniej w części, ograniczyć wzrost deficytu sektora finansów publicznych w 2024 r.
W ramach dyskusji o zwiększenia wydatków publicznych w 2024 r. podkreślana była głównie potrzeba zwiększenia skali podwyżek wynagrodzeń dla nauczycieli (wzrost wydatków z budżetu o ok. 12 mld zł, 0,3% PKB). Opozycja zapowiadała również znaczące podniesienie kwoty wolnej od podatku (spadek dochodów budżetowych o ok. 45 mld zł, 1,2% PKB), jednak w ostatnich tygodniach wzrosło prawdopodobieństwo opóźnienia realizacji tej obietnicy. Czynnikiem oddziałującym w kierunku wzrostu deficytu sektora general government w 2024 r. byłoby również ewentualne przedłużenie okresu obowiązywania działań osłonowych w zakresie cen nośników energii. Zgodnie z ubiegłotygodniowymi wypowiedziami A. Domańskiego, doradcy ds. gospodarczych D. Tuska, opozycja rozważa obecnie zamrożenie cen gazu na cały 2024 r. i cen prądu do połowy przyszłego roku. Czynnikiem niepewności są również ostateczne działania rządu w zakresie przedłużenia obowiązywania obniżonej stawki VAT na produkty żywnościowe. Podsumowując, dostrzegamy istotne ryzyko w górę dla wysokości deficytu założonego w obecnym projekcie budżetu na 2024 r.
Realizacji obietnic wyborczych oraz przedłużeniu działań osłonowych będą prawdopodobnie towarzyszyły jednoczesne działania polegające na dążeniu do zmniejszenia innych wydatków budżetowych, tak aby ograniczyć wzrost deficytu w 2024 r. Potencjalnym źródłem oszczędności może być ograniczenie wydatków na obronę narodową, niemniej jednak będzie to trudne do realizacji zadanie z uwagi na obecną sytuację geopolityczną (trwające wojna w Ukrainie oraz konflikt na Bliskim Wschodzie).
Zgodnie z projektem ustawy budżetowej wydatki na obronność w 2024 r. przewidziane są na poziomie 118,1 mld zł (3,1% PKB, w tym kwota rezerwy budżetowej na ten cel). Ponadto w celu modernizacji technicznej Sił Zbrojnych w 2024 r. planowane jest wykorzystanie środków z zarządzanego przez BGK Funduszu Wsparcia Sił Zbrojnych (FWSZ) w wysokości 39,6 mld zł. Tym samym łączne środki przeznaczone na obronność mogą wynieść 157,7 mld zł (4,1% PKB), z czego 84,4 mld zł może zostać przeznaczone na modernizację i zakup nowego uzbrojenia. 44,8 mld zł z tej kwoty pochodzić będzie z budżetu państwa, podczas gdy źródłem pozostałych 39,6 mld zł będzie FWSZ, gdzie środki zostaną pozyskane w ramach emisji obligacji przez BGK lub przy pomocy innych instrumentów dłużnych. Analiza harmonogramu wydatków w 2024 r. (na tyle na ile jest możliwa, przy ograniczonym dostępie do informacji szczegółowych), a także niskie tempo realizacji potrzeb pożyczkowych przez BGK sugeruje, że ostateczne wydatki w 2024 r. mogą być nawet o ok. 15 mld zł (0,4% PKB) niższe niż założono w ustawie budżetowej i wydatkach z FWSZ. Naszą ocenę dotyczącą niskiego tempa realizacji potrzeb pożyczkowych przez BGK sformułowaliśmy w oparciu o dane, zgodnie z którymi do 30 czerwca 2023 r. skumulowana wartość wyemitowanego przez BGK długu na rzecz FWSZ wyniosła 18,3 mld zł, a od tego czasu FWZS został zasilony jeszcze kwotą 3,0 mld USD, czyli ok. 12,4 mld zł, pochodzącą z emisji obligacji dolarowych przez BGK oraz kredytu od rządu USA w ramach programu Foreign Military Financing. Uwzględniając Strategię Zarządzania Długiem Sektora Finansów Publicznych w latach 2024-2027 na koniec 2023 r. aktywa FWZS powinny wynosić już 47,0 mld zł, a na koniec 2024 r. 86,6 mld zł, co przy obecnym tempie emisji obligacji i zaciągania pożyczek oceniamy jako mało prawdopodobne.
Ponadto powstaje pytanie, czy poza wspomnianym wyżej wysokim prawdopodobieństwem niepełnej realizacji planów wydatkowych na modernizację i zakup nowego uzbrojenia nowy rząd będzie miał możliwość uelastycznienia i racjonalizacji wydatków w sferze obronności, które mogłyby przynieść w 2024 r. oszczędności budżetowe. Aby odpowiedzieć na to pytanie dokonaliśmy przeglądu wybranych umów ramowych na dostawy uzbrojenia. W przypadku tego rodzaju umów istnieje największa przestrzeń do ich renegocjacji. Główne umowy ramowe na dostawy uzbrojenia obejmują:
- Umowę ramową z Hutą Stalowa Wola S.A. i PGZ S.A. na dostawę ponad 1000 nowych, bojowych wozów piechoty Borsuk oraz ponad 300 wozów specjalistycznych opartych na konstrukcji podwozia Borsuka. Maksymalną wartość tego kontraktu szacujemy na 65 mld zł.
- Umowę ramową z Lockheed Martin na dostawę modułu ogniowego, amunicji, pakietu logistycznego, szkoleniowego oraz wsparcia technicznego dla 27 dywizjonów artylerii rakietowej Homar-A (dla których bazą jest amerykański HIMARS). Maksymalną wartość tego kontraktu szacujemy na 13 mld USD.
- Umowę ramową z Hyundai Rotem na pozyskanie łącznie 1000 czołgów K2/K2PL Black Panther, z czego zawarte umowy wykonawcze dotyczą 180 czołgów, podczas gdy jak dotąd nie udało się ustalić warunków dostawy 820 czołgów K2PL. Maksymalną wartość tego kontraktu szacujemy na 17,5 mld USD.
- Umowę ramową z Hanwha Defense na dostawę 672 armatohaubic samobieżnych (AHS) K9A1/K9PL Thunder, z czego zawarte umowy wykonawcze dotyczą 212 AHS K9A1, podczas gdy jak dotąd nie udało się ustalić warunków dostawy 460 AHS. Maksymalną wartość tego kontraktu szacujemy na 6 mld USD.
Poza wspomnianymi wyżej umowami należy również wspomnieć o umowach, które będą wkrótce negocjowane dzięki otrzymaniu zgody od Departamentu Stanu USA na sprzedaż sprzętu wojskowego w ramach procedury Zagranicznej Sprzedaży Wojskowej (Foreign Military Sales). Obejmują one:
- Umowę na zakup systemu kierowania i dowodzenia IBCS (producent Northrop Grumman) dla programów obrony powietrznej Wisła i Narew. Zgodnie z wydaną decyzją maksymalna wartość tego kontraktu to 4 mld USD.
- Umowę na zakup 96 śmigłowców uderzeniowych AH-64E Apache Guardian (producent Boeing). Zgodnie z wydaną decyzją maksymalna wartość tego kontraktu to 12 mld USD.
Uwzględniając ramowy charakter wymienionych wyżej umów lub przyszłe negocjacje co do ich treści, można odnieść wrażenie, że nowy rząd będzie miał relatywnie dużą swobodę w podejmowaniu decyzji dotyczących ostatecznej skali oraz terminu realizacji zamówień. W rzeczywistości swoboda ta w istotny sposób ograniczana będzie przez uwarunkowania geopolityczne. Publicznie dostępne informacje wskazują, iż na ogół każdy z elementów uzbrojenia objęty wspomnianymi wyżej umowami jest niezbędny do podniesienia potencjału obronnego Polski, a kontrowersje z nimi związane dotyczą przede wszystkim skali i terminu zamówień, czy też kwestii zagwarantowania polskiemu przemysłowi zbrojeniowemu jak największego udziału w realizacji kontraktów. Uważamy, że są to obszary, w których nowy rząd będzie miał pewną przestrzeń do negocjacji i racjonalizacji wydatków. Jednocześnie warto pamiętać, że zgodnie ustawą o obronie Ojczyzny od 2023 r. wartość wydatków na obronność nie może być niższa niż 3% PKB, co będzie dolnym ograniczeniem dla ewentualnych decyzji o redukcji wydatków. Ponadto, ze względu na ramowy charakter wspominanych wyżej umów ich wpływ na wydatki budżetowe w 2024 r. byłby nadal relatywnie niewielki, gdyż główne wydatki byłyby skoncentrowane dopiero w kolejnych latach (por. MAKROmapa z 14.11.2022). Tym samym ewentualne decyzje nowego rządu dotyczące wydatków na modernizację armii miałyby ograniczony wpływ na potrzeby pożyczkowe państwa w krótkim terminie.
Podsumowując dostrzegamy jedynie niewielką przestrzeń do redukcji wydatków na obronność w 2024 r. i wynikać będzie ona przede wszystkim z wolniejszego od przyjętych założeń realizowania wydatków a nie ze zmniejszenia planów zakupowych. Stanowi to wsparcie dla naszej oceny, zgodnie z którą w krótkiej perspektywie polityka fiskalna pozostanie luźna. W istotny sposób ogranicza to przestrzeń do dalszych obniżek stóp procentowych. Biorąc pod uwagę wydźwięk komunikatu po listopadowym posiedzeniu RPP oraz wypowiedzi A. Glapińskiego na ubiegłotygodniowej konferencji prasowej, zrewidowaliśmy nasz scenariusz polityki pieniężnej (patrz powyżej). Obecnie prognozujemy stabilizację stopy referencyjnej na poziomie 5,75% do końca 2024 r.
