W obliczu pandemii, wojny na Ukrainie i wysokiej inflacji rośnie potrzeba konsolidacji i wzmocnienia narzędzi antykryzysowych w strefie euro. Szansa na to pojawiła się na początku maja, gdy szef Eurogrupy Paschal Donohoe przedstawił plan ukończenia trwającej od dekady budowy unii bankowej. Propozycja utworzenia wspólnego systemu ubezpieczenia depozytów (EDIS) – brakującego elementu całej konstrukcji – spotkała się jednak z oporem państw członkowskich strefy euro.
Sprzeciw zgłosiły w szczególności Niemcy, które obawiają się przekształcenia EDIS w mechanizm transferowy. Pat wokół unii bankowej oznacza, że główny ciężar walki z kryzysami nadal będzie spoczywał na Europejskim Banku Centralnym (EBC) i działaniach podejmowanych ad hoc przez kraje członkowskie. Pokazuje też wyraźnie, że granicą integracji jest wciąż kwestia zakresu solidarności finansowej między uczestnikami integracji.
Dyskusja o stabilności strefy euro i jej odporności na kryzysy zdominowana jest przez problemy związane z polityką pieniężną EBC oraz zasadami dyscypliny fiskalnej paktu stabilności i wzrostu (PSW). Tymczasem równie istotna jest kondycja banków strefy. Ich trudności w jednym państwie członkowskim mogą – co pokazał kryzys ekonomiczny z lat 2008–2009 – skutkować turbulencjami w całej unii walutowej.
Kryzysy bankowe są zaraźliwe także w wymiarze transgranicznym. Instytucje finansowe strefy euro są ze sobą powiązane poprzez udziały, obligacje czy wspólne transakcje, a więc ewentualne problemy np. banków włoskich mogą łatwo wywołać kłopoty banków francuskich. Równie ważne jest to, że w przypadku kryzysów bankowych rządy często muszą podjąć kosztowne działania ratunkowe, aby uniknąć efektu domina w całej gospodarce. Dla wielkich banków skala wyzwania może być jednak na tyle duża, że inwestorzy zaczną stawiać pod znakiem zapytania stabilność finansową państwa i żądać radykalnie wyższej premii od ryzyka w wycenie obligacji. W takiej sytuacji pojawia się już bezpośrednie zagrożenie dla spójności całej strefy euro: kryzys asymetryczny. Oznacza on, że jeden z krajów członkowskich znajduje się w sytuacji fundamentalnie gorszej od pozostałych, a EBC nie jest w stanie prowadzić w tych warunkach odpowiedniej dla wszystkich polityki pieniężnej. Między kondycją banków a stabilnością całej unii walutowej istnieje zatem wyraźny związek, który uzasadnia konieczność prowadzenia jednolitej polityki wobec instytucji finansowych, czyli unię bankową.
Przesłanek za integracją jest jednak więcej. Europejski rynek bankowy jest podzielony na narodowe nisze i traci dystans do najważniejszych konkurentów globalnych. Stworzenie w strefie euro jednolitego obszaru dla funkcjonowania instytucji finansowych sprzyjałoby konkurencyjności, fuzjom i powstaniu większych podmiotów. Stawką jest koszt dostępu do kapitału, który nie powinien być wyższy niż w USA lub Chinach.
Czytaj również: Niemcy: kolejne kroki w przejmowaniu kontroli nad spółką Gazprom Germania
Ku unii bankowej
Najważniejsze działania integracyjne w tym obszarze podjęto w konsekwencji kryzysu finansowego z lat 2007–2008. Bolesną lekcją był zwłaszcza krach w Hiszpanii, który pokazał, jak bardzo problemy banków mogą uderzyć w finanse państwa. W 2014 r. udało się wprowadzić nadzór EBC nad największymi bankami strefy euro. Z kolei w 2016 r. zaczął funkcjonować wspólny mechanizm uporządkowanej restrukturyzacji i upadłości banków, który miał zapobiec nieskoordynowanym, często upolitycznionym próbom ratowania instytucji finansowych przez władze narodowe.
Nie powiodły się jednak próby wprowadzenia trzeciego filaru unii bankowej – wspólnego ubezpieczenia depozytów bankowych – który miał zapobiec panicznemu wycofywaniu przez depozytariuszy środków z zagrożonych upadkiem banków. Dzięki niemu klienci mieli mieć pewność, że ich lokaty będą korzystały z jednakowej ochrony we wszystkich państwach członkowskich. Komisja Europejska zaproponowała w 2015 r., aby w ciągu dwóch lat wprowadzić możliwość wzajemnego wsparcia finansowego między narodowymi systemami, a do 2024 r. zastąpić je wspólnym funduszem ubezpieczeniowym. Ani ten pomysł, ani kolejne – o wiele mniej ambitne – nie wyszły jednak poza etap konsultacji na forum Eurogrupy.
Próba przełamania impasu
Na posiedzeniu Eurogrupy 3 maja jej przewodniczący, irlandzki minister finansów Donohoe, złożył propozycję, która miała być podstawą do podjęcia politycznej decyzji o sfinalizowaniu unii bankowej na czerwcowej Radzie Europejskiej. Plan przewidywał dwa etapy realizacji EDIS. W pierwszym, który miał się zacząć w 2024 r., narodowe systemy ubezpieczeń zostałyby powiązane mechanizmem reasekuracji, czyli wzajemnie udzielanych pożyczek. Równolegle miałyby powstać zręby wspólnego funduszu ubezpieczeniowego. Jego zasoby finansowe byłyby budowane dzięki składkom, których poziom byłby uzależniony od skali ryzyka w narodowych systemach bankowych. W drugiej fazie, planowanej na 2028 r., wspólny fundusz przejąłby funkcję centralnej instytucji ubezpieczenia depozytów w europejskich bankach. To z jego zasobów miałyby być udzielane pożyczki dla narodowych systemów na przeprowadzanie niezbędnych interwencji.
Przed wprowadzeniem funduszu – czyli drugą fazą – banki miałyby zostać „przetestowane” pod kątem stabilności i ekspozycji na ryzyko. Chodzi w szczególności o poziom tzw. złych kredytów (non-performing loans, NPL) oraz koncentracji obligacji rządowych w bilansach, który naraża banki na kłopoty w razie obniżenia ratingu państw. Co ważne, wyniki przeglądu miałyby podlegać zatwierdzeniu przez wszystkie kraje członkowskie, co faktycznie równałoby się prawu weta. Do tego czasu nastąpiłyby również daleko idąca harmonizacja narodowych systemów ubezpieczenia oraz doprecyzowanie przepisów określających zasady dotyczące upadłości banków i pomocy publicznej...czytaj więcej
