Do tej pory ryzyko braku funduszy unijnych w Polsce ograniczało się do tychże w ramach Funduszu Odbudowy. Środki te są mniejsze w porównaniu z całym budżetem na lata 2021-2027, niemniej wypłacane miały być relatywnie szybko. Tak się jednak nie stało. Co więcej, ostatnie doniesienia sugerują, że pod znakiem zapytania stają nie tylko pieniądze przeznaczone na postpandemiczną odbudowę, ale także te w ramach polityki spójności. W tym opracowaniu z lotu ptaka staramy się uporządkować obraz gospodarczy nowej rzeczywistości.
Na początku krótkie wprowadzenie, aby lepiej rozpoznać przeciwnika
Mianowicie, w ciągu ostatnich dni pojawiły się informacje prasowe sugerujące, iż Polska może mieć zamrożone wypłaty funduszy unijnych nie tylko w ramach Funduszu Odbudowy, ale również te pochodzące z polityki spójności. Powodem takiego kroku ze strony Brukseli ma być brak wypełnienia warunków zapisanych w ramach Karty Praw Podstawowych. Chodzi tutaj między innymi o praworządność czy prawa mniejszości LGBT (sporna kwestia dotyczyć może głosów płynących z rządu, iż wypłaty funduszy unijnych do poszczególnych regionów mogłyby być powiązane z ustosunkowaniem samorządów do tematu). Co jednak najciekawsze, Warszawa sama zgodziła się na zapisy wiążące wypłatę poszczególnych transz z ww. kwestiami. Co jeszcze bardziej interesujące to fakt, że tego typu zapisów nie znajdziemy w umowie litewskiej, słoweńskiej, bułgarskiej czy niemieckiej. Nie ma ich również w poprzedniej umowie Polski z lat 2014-2020. Informacje te pochodzą z artykułu prasowego DGP.
Co jest w grze?
W rozważaniach postanowiliśmy przyjąć pewne uproszczenie, iż zagrożone potencjalnie mogą być w zasadzie wszystkie fundusze unijne. Z uwagi na charakter środków przeznaczonych na rolnictwo (dopłaty bezpośrednie) jest to pewnie założenie na wyrost. Dlatego warto - przynajmniej obrazowo - rozdzielić tę część środków. Od 2004 roku średnioroczny napływ funduszy, poza polityką rolną, sięgnął 2,3% PKB. Część czytelników może pomyśleć, że to nie jest aż tak znacząca kwota, zwłaszcza w świetle tak hojnej w ostatnim czasie polityki fiskalnej. Naszym zdaniem kwota ta nie jest mała. Dla przykładu, tej skali napływ mógłby prawdopodobnie pokryć blisko 2 lata programu Rodzina 500+ (w odniesieniu do prognozowanego nominalnego PKB w 2023). Wielkość kwot należy również rozpatrywać względem warunków rynkowych. Obecnie trudno plasują się aukcje papierów skarbowych o rząd wielkości niższej skali. Wreszcie, za takie środki zbierane "rynkowo" przyszłoby słono zapłacić (bieżący poziom rentowności obligacji to jeszcze nie to).
To jednak tylko spojrzenie na bezpośredni transfer pieniędzy do gospodarki
Faktyczne efekty wykraczają znacznie poza suchy rachunek finansowy. W dalszej części staramy się nakreślić te efekty. Zanim jednak przejdziemy dalej, nakreślmy o jakich liczbach mówimy. Mianowicie, wciąż pod znakiem zapytania stoją środki w ramach Funduszu Odbudowy. Mówimy tutaj o ok. 36 mld EUR (w tym 24 mld EUR w formie bezzwrotnych dotacji). Ponadto, w ramach polityki spójności, Polska otrzymać ma 76 mld EUR. Kwota ta, podobnie jak w przeszłości, rozdzielana jest na poziom krajowy i regionalny. Na ten pierwszy przeznaczone ma zostać 45,6 mld EUR, a na drugi 30,4 mld EUR. Kwota ta trafić ma między innymi na finansowanie infrastruktury i środowiska (w tym tej dotyczącej szeroko rozumianej energii i energochłonności), rozwoju gospodarki cyfrowej czy walki z wykluczeniem społecznym na wschodzie.
Dochodzimy do pierwszego istotnego punktu
Mianowicie, czym są właściwie środki z polityki spójności? Najprościej mówiąc, beneficjentami tychże fundusze są kraje, w których PKB jest niższy niż 90% średniej dla krajów UE. Celem dystrybucji funduszy spójności jest zatem redukcja dysproporcji nie tylko między krajami, ale również między regionami. Nie jest więc niczym dziwnym, iż ze środków tych korzystają głównie kraje "doganiające". Takim krajem jest wciąż Polska. Tym samym widać, że dla danego członka UE utrata środków w ramach polityki spójności oznacza coś istotnego. Mniejszy byłby to "ból" w przypadku Francji, ale zdecydowanie większy dla Polski, Węgier czy Rumunii.
Wpływ funduszy unijnych na inwestycje
Nie ulega wątpliwości, że kanał inwestycyjny jest jednym z bezpośrednich pozytywów płynących ze środków unijnych. W jakiej skali fundusze te przyczyniły się do wzrostu inwestycji od 2004 roku ... nie jesteśmy w stanie oszacować. Jasnym jest jednak, że inwestycje takowe dokonywane są zarówno przez sektor publiczny (większość - do tej pory) jak i prywatny. Każdy wydatek jest elementem popytu zagregowanego. W przypadku inwestycji (zarówno publicznych, jak i prywatnych) można mówić dodatkowo o pozytywnych efektach z tworzenia kapitału lub dóbr publicznych. W efekcie, w następstwie długofalowych sprzężeń zwrotnych, korzysta cała gospodarka.
W celu próby skwantyfikowania wpływu funduszy unijnych na polskie inwestycje posłużyliśmy się szacunkami NBP sprzed 5 lat (do znalezienia w lipcowym raporcie o inflacji z 2017 roku). Dotyczyły one dekompozycji inwestycji przedsiębiorstw zatrudniających co najmniej 50 pracowników. Dekompozycja ta została dokonana na sektory o znaczącym wykorzystaniu środków unijnych i na sektory pozostałe. Do pierwszej grupy zaliczono budownictwo, dostarczanie wody, transport oraz energetykę. Sektory te cechują się znacznie wyższą cyklicznością (nie są biorcą, lecz raczej generatorem cyklu koniunkturalnego), co współgra z okresowymi napływami funduszy unijnych.
Sektory unijne odpowiadają za około 1/3 całkowitych nakładów inwestycyjnych (w cenach bieżących) w średnich i dużych przedsiębiorstwach. Z kolei cały sektor 50+ ma ok. 35%-owy udział w inwestycjach z rachunków narodowych. To implikuje, iż sektory unijne odpowiadają za ok. 12% nakładów inwestycyjnych w cenach bieżących. Oczywiście należy pamiętać, że z uwagi na odniesienie do sektora 50+ mówimy tutaj wyłącznie o większych przedsiębiorstwach. Jeśli włączymy tożsame branże z firm zatrudniających mniej niż 50 pracowników, wówczas prezentowany wyżej odsetek byłby wyższy (i tak oczywiście należy zakładać).
Istotne jest również stwierdzenie, iż znacznym biorcą funduszy unijnych był sektor energetyczny
Ma to wyjątkowe znaczenie w obecnej sytuacji gospodarczej. Mianowicie, transformacja energetyczna będzie wymagała poniesienia kolosalnych wydatków inwestycyjnych, których sfinansowanie na własną rękę byłoby bardzo kosztowne. Z pomocą funduszy unijnych transformacja ta będzie tańsza i prawdopodobnie szybsza. Należy mieć na uwadze, iż spora część inwestycji będzie realizowana przez podmioty zagraniczne, stąd konieczne będzie pozyskanie waluty w celu uregulowania płatności. Alternatywą dla funduszy unijnych jest oczywiście wyemitowanie obligacji skarbowych denominowanych w euro. Nie trzeba oczywiście dodawać, iż stanowiłoby to znaczny koszt dla budżetu i jednocześnie zwiększałoby stopień uzależnienia krajowej gospodarki od kapitału zagranicznego. Do tej pory Polska prowadziła strategię zmniejszenia udziału długu zagranicznego, jednak brak napływu środków z UE mogłoby zmusić do porzucenia tej strategii. Czynnikiem sprzyjającym takiemu scenariuszowi mogłoby być również brak zdolności sektora krajowego do absorbcji ogromnej ilości długu.
Zróżnicowanie mnożnika inwestycyjnego
Ideą inwestycji jest wzrost gospodarczy. Liczymy więc, że każda zainwestowana jednostka waluty będzie skutkować wzrostem produkcji. Siła z jaką inwestycje przełożą się na oczekiwany wzrost produkcji określana jest mianem mnożnika inwestycyjnego. Wskazuje on o ile wzrośnie produkcja na skutek wzrostu nakładów inwestycyjnych o jednostkę. W tym bloku posłużymy się artykułem NBP z 2020 roku, który bada wpływ funduszy spójności na wzrost gospodarczy.
Wnioskiem graficznym całego opracowania jest mapa przedstawiająca oszacowane mnożniki dla poszczególnych państw Europy. Jak widać, skala zróżnicowania jest znacząca. Mnożnik dla polskiej gospodarki oszacowany został na 0,15. Tym samym z każdym napływem nowego euro ze środków unijnych, polski PKB wzrasta o 0,15 EUR. Choć wskaźnik jest dodatni, to jednak dalece mu do wartości przekraczających jedność. W dalszej części opracowania tłumaczymy, że nie jest to jednak najistotniejsza kwestia.
Zanim przejdziemy dalej warto zauważyć, że część państw ma mocno ujemne mnożniki
Skrajnym przypadkiem jest Dania z wartością -31,6. Autorzy badania tłumaczą to faktem, iż kraj jest relatywnie mały i zamożny, tym samym nie jest znacznym beneficjentem funduszy spójności. Podobne tłumaczenie ma zastosowanie w przypadku Hiszpanii, Francji, Włoch, Grecji czy Portugalii. Kraje te, ze względu na poziom rozwoju, mogły napotkać barierę w postaci malejących przychodów (nastąpiło swego rodzaju nasycenie). Ponadto, część z tych państw była zmuszona do wdrożenia restrykcyjnych ograniczeń fiskalnych, co również mogło skutkować spadkiem stóp zwrotu z inwestycji unijnych. Z kolei kraje, które dopiero od niedawna zaczęły absorbować fundusze unijne, mogą napotykać problemy związane z efektywną alokacją (np. Chorwacja). Innymi słowy, krzywa efektywności funduszy spójności przypomina kształt odwróconej paraboli - niska efektywność, wysoka efektywność, niska efektywność. Polska plasuje się tutaj w grupie krajów średnio wyżej efektywności (ale nie najwyższej).
Autorzy podkreślają również istotne efekty zewnętrzne płynące z funduszami polityki spójności
Mianowicie, wydatkowanie tychże środków w jednym regionie niesie pozytywne efekty dla regionów sąsiednich. Realizacja wydatku może być i bardzo często jest powiązana z nabyciem dóbr i usług zagranicznych. Poza tym, zgodnie ze swoim celem, wydatkowanie tego rodzaju środków zmniejsza nierówności między państwami UE, ale także wewnątrz danego kraju.
Wartym podkreślenia jest jeszcze jeden aspekt - mnożnik inwestycyjny w przypadku "zielonych" inwestycji. Badania wskazują, że wydatki przeznczone na inwestycje w odnawialne źródła energii mają wyższe mnożniki fiskalne oraz generują więcej miejsc pracy w porównaniu z wydatkami na konwencjonalne źródła energii. Biorąc pod uwagę wysoki stopień uzależnienia transformacji energetycznej od kapitału zagranicznego wydaje się, że utrata funduszy unijnych mogłaby się jeszcze bardziej odbić na wzroście (opóźnienie realizacji wielu inwestycji).
Źródło: Building Back Better: How Big Are Green Spending Multipliers? (https://www.imf.org/en/Publications/WP/Issues/2021/03/19/Building-Back-Better-How-Big-Are-Green-Spending-Multipliers-50264)
Nowa ścieżka wzrostu
Wejście Polski do UE i początek korzystania z płynących z tego tytułu funduszy było prawdopodobnie czynnikiem (obok efektów handlowych, instytucjonalnych i innych), który pchnął gospodarkę na nową, szybszą ścieżkę wzrostu. Takie wnioski możemy wyciągnąć choćby spoglądając na poziom PKB obecnie w porównaniu do trendu sprzed wstąpienia do Unii.
Choć to duże uproszczenie, to porównując do trendu sprzed wejścia do UE, Polska gospodarka jest większa o blisko 1/5 (utrzymując miarę przedstawioną na powyższym wykresie). Co mogło składać się na taki rezultat?
Napływ funduszy unijnych to, jak już wskazaliśmy, wyższe inwestycje
Ten aspekt pociąga za sobą jednak cały szereg zależności. Po pierwsze, rośnie zatrudnienie. W opracowaniu KE za lata 2007-2013 wskazano, że Polska była liderem w UE pod względem wpływu funduszy na zatrudnienie. Zdaniem autorów owego opracowania, fundusze te powiększyły zatrudnienie o 1% w skali roku. Po drugie, od początku włączenia do UE doświadczyliśmy zmniejszenia różnicy wydajności pracy w Polsce i średnią dla krajów UE. Po trzecie, napływ funduszy unijnych (zwłaszcza tych z polityki spójności) mógł być katalizatorem dla zmniejszenia nierówności dochodowych mierzonych współczynnikiem Giniego. Po czwarte, napływ funduszy prowadzi do wzrostu nie tylko popytu krajowego, ale również zagranicznego. Realizacja inwestycji w jednym kraju często wymaga bowiem skorzystania z zasobów zagranicznych. Tak jak to będzie mieć miejsce w przypadku transformacji energetycznej, o której pisaliśmy wcześniej. Taka sytuacja implikuje wzrost importu, a przez to prawdopodobne pogłębienie się deficytu na rachunku obrotów bieżących. Czy to coś złego? Naszym zdaniem absolutnie nie. Wzrost deficytu, czy to budżetowego czy na rachunku bieżącym, nie powinien być postrzegany jako coś złego pod warunkiem, iż w zamian za to dokonywane są produktywne inwestycje. Ponadto, istotne jest źródło finansowania tegoż deficytu, którą rolę w tym przypadku odgrywały właśnie fundusze unijne (ta sama waluta po stronie wydatku i finansowania, co już nie musi być prawdziwe przy finansowaniu długiem publicznym). Po piąte, jednoczesne pojawienie się funduszy unijnych zwiększa import, ale pojawia się stabilne i niskokosztowe finansowanie. W efekcie rząd może zmniejszyć potrzeby pożyczkowe netto w porównaniu do scenariusza braku napływu funduszy unijnych. Można więc stwierdzić, iż środki europejskie przyczyniły się do poprawy kondycji finansów publicznych, a także ograniczenia emisji euroobligacji.
To tyle w kwestii aspektów, które możemy przynajmniej częściowo zdefiniować lub opisać
Na koniec warto zostawić konstatację, że zupełnie inne skutki ma opóźnianie programów unijnych (brak akceptacji UE dla zwrotów poniesionych wydatków), a inne ma całkowite wycofanie tych programów. W pierwszym przypadku ważną rolę finansowania pomostowego może spełniać rząd (choć skutki dla bilansu płatniczego są niekorzystne). Jest to jednak rozwiązanie tymczasowe, choć zapewne zostanie wykorzystane w najbliższym czasie (przynajmniej tak donoszą nam osoby zajmujące się zawodowo organizacją finansowania UE dla firm). W tym sensie wpływa na realną gospodarkę może być niewielki. Postawilibyśmy tezę, że na razie nie ma przekonania inwestorów o przepadku środków. Gdyby jednak do tego doszło, trudno mierzyć skutki w punktach procentowych, bo stolik prognostyczny po prostu się wywraca. Dotychczasowe relacje i zależności będzie trzeba składać na nowo.
